“十三五”期间财政形势回顾及“十四五”规划开局展望

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发布时间 : 2020-10-12

《“十三五”期间财政形势回顾及“十四五”规划开局展望》一文首先回顾了2019年全国财政收支形势,之后对2020年的财政收支进行了展望,最后给出了财政政策的四点建议:一是坚持总体积极导向,注重财政提质增效;二是创新政策协调机制,发挥组合协同效应;三是优化财政管理体制,培育地方主体税种;四是深刻认识“四个全面”之间的内在联系,深入贯彻落实五大发展理念,不断提高财政国家治理体系和治理能力现代化。


文章正文内容分享如下:


“十三五”期间财政形势回顾及“十四五”规划开局展望


[摘要]:2019年,我国经济运行总体保持在合理区间,减税降费成果显著,财政收支结构优化。2020年,国内经济面临“世界大变局”下的“三期叠加”,内外部风险交织加剧经济发展与宏观调控的不确定性,财政收支平衡与财政可持续性收到挑战。为了确保全面建成小康社会和“十三五”规划圆满收官,在稳步推进财政体制改革的同时,积极财政政策应注重提质增效,科学稳健把握逆周期调节力度,充分发挥政策组合协同效应。

[关键词]:财政收入 财政支出 积极财政政策


一、2019年全国财政收支形势分析

(一)2019年财政收入:减税成果显著,非税收入增长,地区收入分化

2019年,我国经济下行压力较大,第四季度呈回暖态势。各级财政积极挖掘潜力,通过国企集中上缴利润等方式,弥补收入缺口,努力促进预算收支平衡。全国一般公共预算收入190382亿元,完成预算的98.90%,同比增长3.8%。其中,中央一般公共预算收入89305亿元,完成预算的99.45%,同比增长4.5%;地方一般公共预算本级收入101077亿元,完成预算的98.42%,同比增长3.2%。全国税收收入157992亿元,同比增长1%;非税收入32390亿元,同比增长20.2%。 

2019年财政收入增长有如下特点:

1.更大规模减税降费成效显著,财政收入增速减缓,主体税种同比下降或增幅明显回落,税收收入结构调整


实施更大规模减税降费是党中央、国务院作出的重大决策部署,也是2019年我国积极财政政策的关键措施。2019年政府工作报告中提出,通过减税降费,2019年全年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。从实际来看,减税降费5个方面的具体措施均已顺利出台和实施,运行平稳有序。2019年全国一般公共预算收入190382亿元,同比增长3.8%,低于2018年全年增幅2.4个百分点,低于年初预算安排增幅1.2个百分点。税收收入增速明显减缓,全年税收收入占一般公共预算收入比重82.99%,同比增长1%,增幅比上年回落7.3个百分点,其中涉及减税降费政策的主体税种收入明显下滑或增幅有所回落。国内增值税增长1.3%,增幅比上年回落7.8个百分点,其中,主要受降低增值税税率和实施增值税留抵退税政策的影响,工业企业实际缴纳的增值税收入下降6%;主要受降低进口环节增值税税率影响,进口货物增值税、消费税下降6.3%;主要受提高基本减除费用标准和实施6项专项附加扣除政策影响,个人所得税下降25.1%;主要受提高研发费用税前加计扣除和工业企业利润下降影响,企业所得税增长5.6%,增幅比上年回落4.4个百分点。 


居民和企业税负下降的同时,减费规模也大幅提升。2019年企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险三个险种全年减费4252亿元,超额完成了年初预计3100亿元的目标。2015年职工五项社会保险总费率为41%,后经过六次下调,前五次共减费5500亿元,加上2018年的减费总额,2015年以来社会保险减费近万亿元。 


目前,减税降费政策红利已初步显现,企业和居民获得感显著提升。一是激发市场活力,增强市场信心,降低企业成本;二是结构性降低税负,已初步实现制造业等主要行业税负明显降低、建筑业和交通运输业等行业税负有所降低、其他行业税负只减不增的“三个确保”要求。三是普惠性减税与结构性减税并举,聚焦减轻小微企业税负,重点支持了民营和小微企业发展。四是企业减税红利再投资比例上升,费用加计扣除等规定有力促进了企业加大研发投入。五是个人所得税改革增加全国居民人均可支配收入,居民消费活力提升。据测算,2019年全年减税降费将超过2.3万亿元,占GDP的比重超过2%,拉动2019年GDP增长0.8个百分点,拉动固定资产投资增长0.5个百分点,拉动社会消费品零售总额增长1.1个百分点。 


其他部分税种变动情况如下:

(1)土地和房地产相关税收增幅放缓。2019年,有关部门坚持“房住不炒”的定位,明确指出“不将房地产作为短期刺激经济的手段”,全面落实因城施策,稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制,加大房地产融资的管控力度。受土地供应减少、房企融资政策收紧影响,2019年上半年土地出让收入累计增速持续为负、月度土地购置面积同比减少。为对冲减税降费对地方综合财力带来的影响,7月起地方土地出让加快,但其增量仍受到严格管控。2019年土地和房地产相关税收中,契税6213亿元,同比增长8.4%,比2018年放缓8.3个百分点;土地增值税6465亿元,同比增长14.6%,比2018年下降0.3个百分点;房产税2988亿元,同比增长3.5%,比2018年放缓7.4个百分点;耕地占用税1390亿元,同比增长5.4%,比2018年增加25.6个百分点;城镇土地使用税2195亿元,同比下降8%,比2018年放缓9.1个百分点。  


(2)银行和证券行业税收增速回升。随着“去杠杆”转为“稳杠杆”,货币政策由稳健转为结构性宽松,央行完善LRP(Loan Prime Rate,贷款市场报价利率) 形成机制引导企业贷款利率下行,金融机构增加对制造业、民营企业的中长期融资,总体上政策导向由“宽货币”转向“宽信用”,企业融资环境改善。财政政策加力提效,继续落实减税降费政策,企业信心增强。2019年末社会融资规模存量为251.31万亿元,同比增长10.7%,其中,对实体经济发放的人民币贷款余额为151.57万亿元,同比增长12.5%,占同期社会融资规模存量的60.3%,同比高1个百分点;2019年社会融资规模增量累计为25.58万亿元,比上年多3.08万亿元,其中,对实体经济发放的人民币贷款增加 16.88万亿元,同比多增1.21万亿元,占同期社会融资规模的66%。2019年相关税收中,印花税2463亿元,同比增长12%,比2018年上升12.3个百分点。其中,证券交易印花税1229亿元,同比增长25.8%,比2019年上升34.4个百分点。 


(3)环境保护税收增幅明显。为确保实现污染防治攻坚战阶段性目标,环保产业革命持续深化,环保产业政策密集出台,主要手段由行政手段向法律的、行政的和经济的手段延伸,充分调动第三方治理污染的积极性和主动性,并陆续推出环保税、排污许可证等市场化环境治理手段,政策红利逐步显现。2019年环境保护税221亿元,同比增长46.1%。 


2.多渠道盘活增加非税收入,涉企收费继续下降

2019年,主要受国有企业上缴利润及国有资源资产收入增加等因素影响,全国非税收入32390亿元,比上年增加5433亿元,增长20.2%。一是国有资本经营收入7720亿元,同比增加4146亿元,增长1.2倍,拉高全国非税收入增幅约15个百分点。主要是中央特定金融机构和央企上缴利润6100亿元,同比增加3600亿元,拉高全国非税收入增幅约13个百分点;地方也采取国企上缴利润等方式,积极应对预算收支平衡压力。二是国有资源(资产)有偿使用收入8063亿元,同比增加987亿元,增长14%,拉高全国非税收入增幅约4个百分点,主要是地方行政事业单位资产等非经营性资产收入集中入库。三是罚没收入3061亿元,同比增加402亿元,增长15.1%,拉高全国非税收入增幅约1个百分点,主要是法院等罚没收入增加较多。同时,涉企收费继续下降。教育费附加等专项收入同比下降5.2%;行政事业性收费收入在2018年大幅下降17.4%的基础上,2019年又下降1%。 


3.地区间收入增幅分化,东北地区下降明显

2019年,地方一般公共预算本级收入101077亿元,同比增长3.2%。分地区来看,东部、中部、西部、东北地区2019年财政收入增幅分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%,东中部地区收入增幅相对较高,东北地区收入下降。全国31个省(自治区、直辖市)中,广西、河南、浙江、河北等8个省份增长在5%以上;江西、广东、安徽、四川等17个省份增长在0-5%之间;6个省份同比下降。 


(二)2019年财政支出:支出增长较快,重点执行良好,各地普遍增支

2019年,全国财政支出保持较快增长,有力支持稳增长和保民生等重点领域投入。各级财政部门面对减税降费带来的减收压力,积极主动作为,努力挖潜增收,保持较高的财政支出强度,支持国家的重大战略、重点改革和重要政策措施落地。2019年,全国一般公共预算支出238874亿元,完成预算的101.54%,同比增长8.1%,比预算增幅(6.5%)高1.6个百分点。其中,中央一般公共预算本级支出35115亿元,完成预算的97.83%,同比增长6%,;地方一般公共预算支出203759亿元,完成预算的102.21%,同比增长8.5%。 



全国财政支出特点如下:

1.积极财政政策作用显现,全国财政支出增长较快

2019年,全国一般公共预算支出238874亿元,比2018年增长8.1%。2019年上半年、前三季度的全国一般公共预算支出分别完成年初预算的52.5%、75.9%,超过序时进度。中央财政加大对地方转移支付力度,全年下达对地方转移支付7.4万亿元,比上年增长7.5%。 


2.财政支出结构优化,重点支出执行良好

各级财政部门大力压减一般性支出,重点增加了对脱贫攻坚、“三农”、科技创新、生态环保,以及教育、卫生等民生重点领域的投入,并切实抓好预算执行。具体表现如下:


(1)农林水支出保持增长。2019年,农林水支出22420亿元,同比增长6.3%,其中的扶贫支出增长11%。农林水支出增长支持农业农村经济进入高质量发展的新阶段,打赢脱贫攻坚战,实现乡村振兴。具体政策包括:大力推进三农事业发展;保证粮食生产安全;培育新型农业经营主体;改善农村居住环境;深化农村土地制度改革;加大三农产业扶持力度,针对大豆进行农业补贴;加快农业现代化建设,应用区块链、5G技术助力农业科技创新;建立中国农业品牌目录制度,启动农产品区域公用品牌 建设;出台农民养老金新政策,提高农村养老保险最低缴费金额,取消一次性缴费,允许贷款缴纳,新增失地补贴。


(2)科学技术支出增幅明显。2019年,科学技术支出9529亿元,同比增长14.4%,其中的科技条件与服务、基础研究,分别增长28%、26.7%。2019年深入推进科技体制改革,推进科技基础设施建设,赋予科研单位和科研人员更大自主权,增加科技成果供给;针对河北雄安新区、粤港澳大湾区、长江三角洲区域等重点地区,实施区域科技创新战略;优化科技创新环境,加强知识产权保护;支持人工智能建设与数字化经济发展。


(3)节能环保支出大幅增加。2019年,节能环保支出7444亿元,同比增长18.2%,其中的污染减排、可再生能源支出,分别增长48.6%、38.3%。生态环境部门与各地各部门一道,以改善生态环境质量为核心,协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护,全面推进蓝天、碧水、净土三大保卫战,污染防治攻坚战取得关键进展。


(4)教育支出有所增加。2019年,教育支出34913亿元,同比增长8.5%,其中的普通教育、职业教育支出,分别增长8.9%、7.5%。2019年重点贯彻落实《中国教育现代化2035》,开展幼儿园、普通高中、职业教育等领域教育改革,推进教育现代化目标任务实现。


(5)卫生健康支出增长较快。2019年,卫生健康支出16797亿元,同比增长10%,其中的公立医院、公共卫生支出,分别增长11%、9%。重点推进健康中国建设,整合医疗卫生资源破解“看病难”问题,强化“三医”联动改革破解“看病贵”问题;构建更加成熟定型的分级诊疗制度,引导优质医疗资源下沉;实施健康扶贫工程;做好重大疾病防控和公共卫生工作;促进人口均衡发展与健康老龄化;完善鼓励社会办医发展政策体系;全面推行医疗收费电子票据管理改革。


(6)社会保障和就业支出。2019年,社会保障和就业支出29580亿元,同比增长9.3%。社会保障方面,建立全国范围内统一的城乡居民医保制度;建立国家社会保险公共服务平台;养老金平均提高5%左右;调整五险一金基数比例;降低养老保险费率和社保费率;合并生育险和职工基本医疗保险;实行产假工资发放新标准;2019年1月1日起由税务部门统一征收各项社会保险费。就业方面,政府将就业工作从社会事业提升到宏观政策层面,明确就业在保稳定目标中的首要地位。具体政策包括:实施就业优先政策创造流动机会;以户籍制度和公共服务牵引区域流动 ;加大稳岗支持力度,失业保险统筹地区实施稳岗返还,延长阶段性降费期限,用好失业保险基金结余帮助困难企业转岗培训;合理扩大政府投资扩大就业 ;稳定高校毕业生等青年就业;大规模开展职业技能培训;实施税收优惠促进贫困人口、失业人员、高校毕业生等重点群体就业创业完善新就业形态支持政策,促进零工市场 、灵活就业等健康发展。

 

(7)压减一般性支出,坚持“政府过紧日子”。2019年政府采取一系列措施,将过紧日子的要求落实到财政工作的各个方面:一是预算编制时压减政府部门支出,取消不必要支出,严控新增支出。二是明确一般性支出压减比例。2019年,中央部门除刚性和重点项目外,其他项目支出平均压减幅度达到10%;地方压减幅度基本超过5%,不少达到10%以上。三是强化预算执行管理,节约财政开支,盘活存量资金。四是加大预算绩效管理力度,加强预算审核和事前绩效评估,削减低效无效支出。


3.各地财政支出普遍增长,中部地区增长最快

2019年,地方一般公共预算支出203759亿元,同比增长8.5%。东部、中部、西部、东北地区财政支出增幅分别为7.3%、10.5%、8.5%、6.5%,中部地区支出增长最快。全国31个地区中,29个实现增长,其中贵州、浙江、青海、天津等12个省份增幅在10%以上,海南、湖北、湖南、辽宁等14个省份增速在5%-10%之间,3个省份增幅在0-5%之间,2个省份同比略有下降。 


二、2020年全国财政收支形势展望

(一)财政收入端:增速放缓,延续积极

1.减税降费叠加累积效应逐渐显现,实质性减税势在必行

从深化增值税改革、降低社保费率,再到小微企业普惠性减税,近年来出台的减税降费措施具有制度性、持续性的特征,累积叠加效应将逐步显现。2020年,将继续实施实质性减税,切实降低企业税负,优化营商环境。然而目前一些市场主体减负感受不明显,这和企业的行政收费、用工成本等“税外负担”较高有关。为弥合名义税负和实际税负的差距,实质性减税降费势在必行。未来减税降费措施会密切关注各行业税负变化,重点降低制造业税负,支持实体经济实现高质量发展;调整个税税率级次,统筹好降低高新技术人才税负与收入调节作用;清理规范行政性事业收费,减少企业行政成本;落实供给侧结构性改革降成本措施,切实降低企业运营成本;特别针对新型冠状病毒肺炎的影响,及时出台针对相关企业的税收优惠措施,发挥应急财税政策熨平经济冲击的作用。因此,涉及减税降费的相关财政收入预计会有所下滑或增幅放缓。


2.增值税增速仍将下滑

经济下行周期中,增值税承压明显。受工业生产增长放缓影响,工业生产者价格指数(PPI)持续下降,2019年12月比2018年同期下降3% ,增值税收入税基有所萎缩。2019年4月1日起,深化增值税改革措施已全面实施。16%和10%的税率分别降至13%和9%;2019年6月1日起,对部分先进制造业行业放宽了增值税留抵退税条件;2019年10月1日至2021年12月31日,生活性服务业增值税加计抵减比例由10%提高至15%。在“营改增”扩围、减税降费力度不减和经济基本面下滑的共同作用下,预计增值税累计同比增速仍会继续下滑,2020年继续推进增值税“三档并两档”改革可能随之推迟。


3.所得税增速有所放缓,消费税收入贡献率提升

企业所得税收入税基收窄,增速放缓。工业增加值累计增长速度在2019年不断降低,从3月6.5%跌至12月5.7%,年末PMI指数稍有回暖,预计工业增长总体趋缓,企业利润收缩,收入总额增幅有限。研发费用加计扣除等各项激励式扣除与补亏规定减少企业应纳税所得额,加上税率调整等因素,预计企业所得税收入增速趋缓。2018年以来个人所得税免征额随人均工资水平不断提高,综合与分类所得税改革,专项附加扣除,均影响个人所得税增速,但由于2019年已经对改革进行了充分消化,2020年的个税增速有望回稳。


消费税作为增速较高的主体税种,有望在需求回暖、消费提振之际有所提升;在疫情负面影响财政减收增支压力加大的背景下,不排除国家出台提高成品油消费税税额标准、提高卷烟消费税以及酒消费税的可能性。这是因为,一方面消费税的课税对象多为对生态环境和人体健康存在负面影响隐患的“有害品”(Public Bads),另一方面距离上一轮2014-2015年成品油消费税税额标准上调、2015年在卷烟批发环节加征消费税已经过去了五年时间,消费税上调的时间窗口有望在2020年再次开启。


4.非税收入增速在可控范围内回升

在继续落实减税降费政策的情况下,一般公共预算收支缺口将逐步增大;而政府性基金收入是弥补一般公共预算收支缺口的最主要资金来源。由于房地产政策边际松动因城施策,政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入有可能出现回升。另外,国有资产盘活和国有企业利润上缴增加,也会填补部分财政缺口。但是,考虑到房地产调控基调不变、专项债增加限额的“替代”效应和国有资本上缴利润有限,非税收入增幅将控制在合理区间内。


5.中央和地方收入划分改革,地方财力稳步增强

中央与地方财税收入划分改革继续深化,一方面,保持增值税“五五分享”比例稳定地方收入预期,同时调整完善增值税留抵退税分担机制,另一方面,后移消费税征收环节,并且在核定消费税存量后将以后年度的增量部分划给地方,以逐步拓展地方税源,为地方基建提供收入来源,促使地方政府深耕消费扩大内需,助力各地营商环境进一步改善。


(二)财政支出端:结构优化,提质增效

财政支出作为逆周期调节强有力的工具,通过乘数效应刺激总需求,从而拉动经济增长。然而,财政大规模扩张会造成通胀、债务危机、产能过剩等问题。2020年财政支出将注重“精准调控”,着力提质增效,具有财政支出刚性与重点领域增支并存的特征。


鉴于我国当前的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,民生支出属于刚性支出,教育、医疗、卫生、就业等民生领域一般支出将保持一定的支出规模,用好地方政府专项债,加大中央一般转移支付力度,充分发挥财政资金精准补短板和民生兜底作用。面临突发新型冠状病毒肺炎疫情,预计公共卫生和健康支出将增加。与此同时,在全面建成小康社会的收官年度,财政支出增量将明显集中在防范化解重大风险、精准扶贫与污染防治的三大攻坚战领域。预计涉及三大攻坚战的城乡社区事务、节能环保、农林水等支出增速将相对较快。


(三)财政平衡压力较大,财政积极空间与财政可持续性受到挑战

从上述分析看出,在“三期叠加”、减税降费力度不减、房地产调控基调不变以及政府债务去杠杆的背景下,2020年财政收入端增长乏力;为保证三大攻坚战顺利完成以及重点领域和重点项目的资金供给,2020年财政支出端增支承压;另外,以前年度财政结余有限,经济下行压力加大期间赤字难以缩小。2017和2018年赤字率为3%和2.6%,但考虑结转结余、调入资金使用和专项债,实际赤字率略高于该指标。2015-2018年IMF测算的增扩赤字率分别为8.5%、10.5%、10.7%和11.1%。弥补赤字的主要途径是发行债务,但是以发债方式平衡收支的边际效应递减。近几年来,国债负担率虽未触及红线,但逆周期调节增发国债触发的财政风险仍不容忽视;中央国债依存度较高;随着债务余额累积,债务付息压力增大;严控地方隐性债务加剧地方收支压力。因此,预计2020年赤字规模很可能继续扩大,财政积极空间与财政可持续性面临考验。


当然,在财政收支矛盾持续加大的背景下,通过部分国有资产变相增收筹资,客观上有助于回应所谓“国进民退”,为民营经济和外资企业创造更大投资运营空间。


三、“十三五”时期财政形势回顾与“十四五”规划财税改革展望

(一)“十三五”收官与“十四五”开局国内外宏观经济形势研判

1.全球经济仍处在国际金融危机后的深度调整期,外部不确定性加大

当前世界经济增长持续放缓,仍处在国际金融危机后的深度调整期,全球贸易体系重构,地缘政治冲突频繁,具备世界大变局加速演变的特征,全球动荡源和风险点明显增多,导致我国对外贸易与经济发展的外部环境面临较多不确定因素。一是2020年世界经济处于下行周期。根据IMF 2020年发布的《世界经济展望》,预计全球经济增速将从2019年估计的2.9%上升至2020年的3.3%和2021年的3.4%,与2018年相比,2019年和2020年均下调了0.1个百分点,2021年下调了0.2个百分点。新兴市场经济体面临的特定冲击拖累了国内需求,发达经济体增速普遍放缓。美国国债短长期利率倒挂,经济后续增长动能略显不足。欧元区工业增加值来连续收缩,制造业衰退,贸易保护主义、英国硬脱欧等政治风险集聚。日本经济增长主要指标持续下滑。俄罗斯、巴西、南非等制造业增速不及预期。全球已有近30家央行宣布降息以应对经济衰退。这影响我国宏观政策尤其是货币政策的调控空间,加剧控制金融风险的难度。二是全球贸易格局变动。受世界经济疲弱和需求不振的影响,全球制造业放缓,各国PMI指数多位于荣枯线以下,美欧、美日汽车贸易摩擦,中美贸易壁垒争端延伸至技术领域,波及全球供应链,加剧大量经济体经历的周期性和结构性放缓。全球贸易环境恶化影响我国外贸进出口及相关产业。三是地缘政治风险不断升级。中东动乱频繁,美伊争端升级,全球经济增长不平等伴随而来的新地缘政治挑衅影响我国原材料供应与金融市场稳定。四是自然灾害构成新挑战。从加勒比的飓风到澳大利亚的山火,从东非的洪水到南非的干旱,从菲律宾火山喷发到克什米尔雪崩,从美国流感到非洲蝗灾,全球各地灾害频发,造成严重健康和经济后果,或引发跨境迁移或金融承压。


2020年外部经济受中美贸易摩擦和世界经济疲软态势影响,不确定性增大,但各国政府积极作为与贸易摩擦趋于缓和表明,未来全球经济有望延续复苏态势。一是各国积极运用多种政策工具应对经济周期,全球货币政策偏宽松,财政政策力度加大。比如,美联储继2015年和2018年启动加息周期后,在2019年下半年三次降息后转向暂停前瞻性指引。二是中美第一阶段协议达成提振市场信心,全球贸易有望触底回暖。


2.国内经济面临“世界大变局”下的“三期叠加”,稳中向好基调不变

2020年是全面建成小康社会、第一个百年奋斗目标和“十三五”规划收官之年,也是为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础的关键一年。因此,2020年将紧扣全面建成小康社会目标任务,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持以供给侧结构性改革为主线,坚持以改革开放为动力,推动高质量发展,坚决打赢三大攻坚战,全面做好“六稳”工作,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定,保持经济运行在合理区间,确保全面建成小康社会和“十三五”规划圆满收官。同时,宏观政策将以“稳”字当头,逆周期调节将由“加大力度”转为“科学稳健把握”。积极的财政政策提质增效,注重结构调整,巩固减税降费成效;稳健的货币政策灵活适度,综合运用多种新型货币工具,保持流动性合理充裕。 


但是,在外部环境收紧和内部经济大调整交织的背景下,国内环境仍然严峻。我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,结构性、体制性、周期性问题相互交织,“三期叠加”影响持续深化。


一是经济下行压力加大,主要指标仍处于下行通道中,回升承压。从GDP实际增长率来看,2019年前三季度,国内GDP增长率从6.4%逐季下降0.2%,到第三、四季度维持在6.0%,为1990年来最低。从需求侧来看,消费、投资、出口“三驾马车”阶段性乏力,社会消费品零售额增长率不断下降,固定资产投资增长率不断回落,社会融资规模不及预期,出口增速显著放缓。受制于经济体量与全球经济疲软,预计未来GDP增速将稳中回落。但是,考虑到我国经济体量绝对规模的不断扩大,未来降低增速之间的绝对增加值仍然节节攀升,而且按照党的十八大、十九大等的要求,我国经济将更加注重“四个全面”和“五位一体”,经济增长更加注重环境和资源的承载力,经济社会进入高质量发展阶段。




二是实体经济高质量发展掣肘颇多。作为实体经济主体的制造业结构性供需失衡,中低端和无效供给过剩而高端和有效供给不足,服务业较工业增长过快导致全要素生产率下降和收入两极分化,实体经济大量流入金融房地产行业的“脱实向虚”趋势仍存,劳动力、原材料等生产要素价格攀升抬高企业生产运营成本,科技创新成果成功转化程度有限,企业核心竞争力缺少自主研发的核心技术支撑。


三是金融风险防范仍不容忽视。包商银行、锦州银行事件暴露中小银行机构广泛潜伏的信用风险,不良贷款、影子银行、企业债务风险、房地产金融化泡沫化给银行业监管带来挑战;货币政策利率传导机制不畅,支持实体经济程度有限,加之金融去杠杆抬高企业贷款利率,企业融资面临流动性分层,小微企业融资困难,贷款期限错配、信用债违约、股权质押风险频发;地方政府隐性债务风险高企,偿债高峰来临,财政收支压力不减,全国财政尤其是地方收入对房地产的依存度依然较高;房地产市场调控力度不减,相关消费、税收下降,房地产市场价格涨幅分化、不同规模城市房价差距有所缩小,一线城市在受供需改善和低基数影响房价小幅上升,二三线城市中人口支撑力弱的城市调整压力较大,重点城市二手房市场房价压力突出。


四是减税降费效果存在结构性差异。“营改增”改革加强各环节相互监督,社保统一由税务机关征收,实际上加强了税费征管力度,造成部分中小企业宏观税负不降反增。


五是就业形势严峻。受经济下行、企业利润下滑影响,城镇新增就业2019年上半年同比减少2%,领取失业金人数、再就业人数增速均不乐观,制造业和非制造业PMI从业人员指数均趋势性下滑。接受高等教育学生规模不断扩大,2018年、2019年扩招趋势明显。截至2018年,中国普通高等学校学校数达到2663所,本科院校学校数达到1245所,高等教育在校学生数(含研究生与普通高等学校、成人、网络本专科生)高达4520.80万人,每十万人口高等学校平均在校生数为2658人。从高考人数来看,参加高考学生数逐年递增,2019年突破一千万,达到1031万人,录取率从2008年不足60%上升到2018年73%,近五年基本稳定在73%到76%之间。这说明现有与潜在的高等教育学生规模均较大。2018年,高等教育招生数(含研究生与普通高等学校、成人、网络本专科生)达到1471万人,同比增幅高达9.31%。其中,普通本专科招生人数最多,为791万人,网络本专科招生数、成人本专科招生数和研究生招生数分别为321万人、273万人、86万人,并且均存在扩招趋势。从数量规模来看,劳动力市场竞争加剧,就业形势不容乐观。2018年,高等教育毕业生数(含研究生与普通高等学校、成人、网络本专科生)达到1226.41万人。毕业生人数与城镇新增就业人口比值逐年扩大,从2014年1.03上升到2018年1.28。其中,本科生毕业生对城镇就业提供最大人力资源保障,同时也是面临较大就业压力的群体之一。2018年本科生占城镇新增就业人员比例达到57.95%。 



六是财政政策空间面临约束。随着全球货币政策转为宽松和中美利差持续扩大,国内货币政策操作空间有所扩大,政府运用各种货币政策工具拉动经济,为财政政策主动调整与结构优化提供条件。然而,在土地出让收入增收乏力、严控地方隐性债务、地方政府偿债高峰来临与减税降费的背景下,财政政策积极作用空间将有所收窄。


七是中美贸易摩擦存在长期性。自2018年3月以来,美国对华启动的三轮加征关税措施大大提高其对华商品的平均税率,2019年12月中美第一阶段贸易协议达成,但未来仍存在不确定性风险。


八是新型冠状病毒肺炎冲击国民经济和财政状况。此次爆发的新型冠状病毒与2003年SARS都属于经济系统的外部冲击,因此可以类比SARS对国民经济的影响来探讨新型冠状病毒可能产生的经济后果。2002年爆发的SARS对国民经济的消费、投资、进出口贸易、国际形象等方面都造成了严重负面影响。据亚洲开发银行(ADB)统计,因受SARS影响,全球在“非典”期间经济总损失额达到590亿美元,其中,中国内地经济的总损失额为179亿,占中国GDP的1.3%,中国香港经济的总损失额为120亿美元,占香港GDP的7.6%。同样的,新型冠状病毒肺炎对我国经济产生的潜在冲击也不容忽视。首先,直接影响是人民生命财产安全的威胁与紧急事件救治防治费用的激增。根据中国卫生健康委员会统计,截至2月4日24时,31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团累计报告确诊病例24324例,重症病例3219例,累计死亡病例490例,累计治愈出院病例892例,疑似病例23260例,港澳台和国外一些国家均有确诊病例。目前,政府已出台相关政策对疫情实行救援与财政补助。2020年1月23日,财政部与医保局联合印发了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的紧急通知》 ,要求对个人负担的医疗费用、参加防治工作的医务人员和防疫工作者以及医疗卫生机构开展疫情防控工作所需的防护、诊断、治疗专用设备以及快速诊断试剂采购予以财政补助。2020年1月27日,财政部与国家卫生健康委联合发布通知,中央财政安排基本公共卫生服务和基层疫情防控补助资金603.3亿元,支持各地开展基本公共卫生服务和基层疫情防控工作。从长远来看,未来财政将采取减收增支、调整预算、完善公共财政应急反应机制等方式,达到经济恢复与制度建设的目标。就财政收入而言,疫情对行业的影响会传导至增值税、消费税、所得税、进口环节税收等税收收入,加上各种临时性税费优惠,预计财政收入会出现季度性下滑。按照损失额大约占GDP 1%-5%(据亚洲开发银行统计,中国内地损失额占GDP 1.3%)和2020年GDP增幅6%测算,此次疫情GDP损失额约为10503.17-15754.75亿元,而按财政收入占GDP总量20%测算,财政收入规模减少区间大约在2100.63-3150.95亿元。就财政支出而言,将动用预备费建立专项基金防治新型冠状病毒肺炎,加大医疗健康与卫生防疫方面的财政支出力度以完善公共卫生体制,或者发放专项国债来弥补此次突发事件造成的经济损失。就2003年爆发的SARS而言,2003 年全国卫生总费用 6584.10 亿元,其中政府、社会和个人卫生支出分别占 17.0%、27.2% 和 55.9%。到 2006 年,全国卫生总费用达 9843.34 亿元,政府、社会和个人卫生支出分别占18.1%、32.6% 和 49.3%。因此,直接和后续的救治防治支出因素和数额具有极大不确定性,或将进一步推高财政赤字率,给财政预算带来压力。


其次,国民消费将会出现短期的阶段性大幅收缩,并由此传导到生产端,极大影响三大产业发展、金融市场稳定、市场经济秩序和经济社会发展目标的实现,从而加大财政货币政策实施宏观调控的难度。一是实体经济受挫。受新型冠状病毒肺炎疫情和防控措施的影响,居民大大减少外出频次,相关日常、娱乐等消费骤降。从消费端来看,首当其冲的是人口流量依赖度较高的服务业,尤其是旅游文化、交通运输、餐饮住宿等行业。据北京大学经济研究中心海闻教授等推测,由于SARS的影响,估计国内外旅游收入合计损失1400亿元,加上间接影响,对经济的影响总额为2100亿元。2003年3月至5月为“非典”严重期,此期间我国社会消费品零售同比增速放缓至4.3%,第三产业增速随之由第一季度的11.1%跌至9.1%。在2018年,第三产业对我国GDP的贡献率为61.5%,拉动GDP 4.2个百分点。类比“非典”对社会消费的影响,预计第三产业在疫情集中爆发期间将遭到较大不利冲击。此外,疫情对农业和工业的原材料运输与商品销售产生一定不利后果。二是新型冠状病毒对实体经济的冲击也会表现在资本市场中,影响市场预期,破坏金融稳定。新型冠状病毒疫情忧虑削减风险意愿,人们出于避险情绪会将资金更多地投入黄金等安全资产中。具体股票的表现也能体现新型冠状病毒对市场的影响。疫情爆发后,与口罩、医药、疫苗相关的A股股票一度涨停,而旅游、航空、影视等股票则遭受重创。三是医疗防疫物品“抢购潮”和部分商家借机哄抬物价扭曲价格,影响市场经济稳定。四是由于各方及时重视和病毒在春节期间强化的扩散性,新型冠状病毒肺炎产生的综合效应大概率从2020年第一季度就会开始显现,可能对经济增长和高质量发展产生阶段性的负面影响,不利于我国全面建成小康社会与“十三五”规划目标的完成。统计资料显示,2003年一季度中国经济增长达到11.1%,是1995年一季度以后单季最高增速。受SARS影响,2003年第二季度GDP增速较一季度出现了明显回落,其中,第一产业同比增速回落1.1个百分点,第二产业增速回落1.9个百分点,第三产业增速回落1.8个百分点,整体GDP增速回落2个百分点至9.1%。最后,新型冠状病毒将产生大范围的国际影响,包括外商投资、出口贸易以及我国国际形象等方面。一是疫情扩散影响外资投资意愿和投资信心。自中美第一阶段协议后,人民币对美元汇率回归7以下,而受包括疫情在内的诸多因素影响,人民币汇率一度呈贬值态势。根据国家外汇管理局统计数据显示,2月6日人民币对美元汇率中间价6.97左右,再度逼近7的整数关口。二是中国产品出口可能面临更多的检疫措施甚至延迟发货通知,这将极大挫伤中国出口贸易。三是此次新型冠状病毒的严重性已上升至国际层面,疫情发展与中国相应的处理措施将影响我国国际形象。2020年1月30日,世界卫生组织总干事宣布2019-nCoV疫情构成国际关注的突发公共卫生事件(public health emergency of international concern,PHEIC),中国新型冠状病毒肺炎引发全球关注。 



虽然当前局势不容乐观,但应该看到,中国经济具有长期的增长潜力,2020年能够保持稳中向好的趋势。从人均收入来看,作为一个人口突破14亿的大国,我国2019年人均GDP首次突破1万美元,充分彰显了我国经济发展的强劲动力与巨大潜力。从人力资本来看,随着国内高等教育的普及化和海外留学生数量的大幅度增长,说明我国拥有巨大的潜在人才储备和高素质劳动力。从研发投入来看,在联合国教科文组织2018年公布的数据中,中国的研发总投入达到4519亿美元,位居世界第二位,仅次于美国,表明我国存在强大的技术创新潜力和全要素生产率提升空间。从应急机制来看,我国在突发事件后迅速启动应急响应机制,遏制危机蔓延,能够有效缩短经济冲击挫伤国民经济的持续时间。从制度优势来看,中国特色社会主义制度具有强大生命力,国家各项政策红利将不断释放,突发事件倒逼正式与非正式制度变革,提升资源配置效率与应对不确定内外环境的抗风险能力。基于此,有理由相信,国内经济将保持韧性,继续平稳运行。


(二) “十三五”规划财税体制改革执行情况及遗留问题

“十三五”规划提出确立合理有序的财力格局、建立全面规范公开透明的预算制度、改革和完善税费制度与完善财政可持续发展机制的四项财税体制改革总体要求。截至2019年底,相关法规、政策、措施陆续出台,财税体制机制改革稳步推进。具体执行情况见表 3。

表 3 “十三五”规划财税体制改革要求与执行情况

“十三五”规划要求

执行情况

确立合理有序的财力格局

建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任

2016年,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔201649号),明确了财政事权和支出责任划分改革的基本原则、主要任务和要求。2018年,出台《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,明确了8大类18项共同财政事权事项的支出责任分担方式、国家基础标准等,为后续分领域改革提供了引领。2018年,出台外交、医疗卫生领域改革方案。

结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分,完善增值税划分办法

20164月,以全面实施营改增为契机,公布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》(国发〔201626号)做好过渡方案与下一步财税体制改革的衔接,以2014年为基数,采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。20168月,发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》要求到2020年基本完成主要领域改革,并逐步规范化、法律化,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。2019年,发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(国发〔201921号)从增值税分享比例、增值税留抵退税分担机制、消费税征收环节等三个方面明确了中央与地方收入划分改革推进路线图。

完善中央对地方转移支付制度,规范一般性转移支付制度,完善资金分配办法,提高财政转移支付透明度

2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年,中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》明确提出了完善转移支付制度的总体要求。2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔201471号)提出了改革和完善转移支付制度的基本思路和具体措施。2015年,财政部出台《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》(财预〔2015163号)为加强资金绩效目标管理,切实提高财政资金使用效益提供指引。《中央对地方专项转移支付管理办法》(财预〔2015230号)对专项转移支付的设立调整、资金申报分配、下达使用、绩效管理、监督检查等进行了全面规范。新修订的《预算法》对完善转移支付制度做出了明确规定;十三五期间中央陆续出台关于教育、农业、医疗卫生、社区服务等一般性转移支付补助资金管理办法,各省市做好中央专项转移支付绩效评价和监督工作。

健全省以下财力分配机制

《法治财政建设实施方案》的指引下,“十三五”期间提前下达各年县级基本财力保障机制奖补资金,加大对基层财政的支持力度,加快调整和完善县级基本财力保障机制,切实提高县乡政府基本财力保障水平。

建立全面规范公开透明的预算制度

建立健全预算编制、执行、监督相互制约、相互协调机制

新《预算法》已经建立了预算编制、执行、监督的基本法律框架,2018年第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议做出第二次修正,正在修订的《预算法实施条例》将对相关内容进一步细化。预算执行方面,2019年《关于切实加强地方预算执行和财政资金安全管理有关事宜的通知》(财库〔201949号)严格规范资金支付和清算管理,高度重视财政部门资金存放安全,继续强化地方国库现金管理风险防范。监督方面,《财政违法行为处罚处分条例》《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究办法》(财监〔201921号)进一步加强和规范财政扶贫资金管理;《中央财政预算执行动态监控管理办法》(财库〔20203号)进一步加强中央财政预算执行管理与监督。

完善政府预算体系,加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,完善社会保险基金预算编制制度

新《预算法》将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算均纳入预算范畴,完善了政府预算体系。2018年修订《预算法》后,政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹协调日趋完善,国有资本经营预算调入一般公共预算比例再提高3个百分点至25%,同时注意避免资金交叉安排,继续推进专项收入统筹使用,清理一般公共预算中以收定支、专款专用事项,统筹安排相关领域支出。

实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理,加强与经济社会发展规划计划的衔接

2016年,《法治财政建设实施方案》提出总体要求;2018年,财政部会同有关部门试点编制并印发20182020年全国中期财政规划,明确三年内财政收支重大改革与政策事项;同年,为规范预算稳定调节基金管理,建立健全跨年度预算平衡机制,出台《预算稳定调节基金管理暂行办法》。

全面推进预算绩效管理

2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》为深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化做出顶层设计和重大部署;《关于印发2019年预算绩效管理重点工作任务的通知》(财办预〔201915号)。《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》(财预〔2019136 号)进一步提高绩效监控工作的规范性和系统性。

建立政府资产报告制度,深化政府债务管理制度改革,建立规范的政府债务管理及风险预警机制

政府资产报告制度方面,在《法治财政建设实施方案》的指导下,全国31个省(市、区)陆续开展政府资产报告试点工作。在政府债务管理制度方面,国务院以及财政部等相关部门印发一系列文件对地方政府债务、地方政府或有债务的定义及统计口径进行了明确的规定;在此基础上,财政部牵头组织开发了地方政府性债务管理信息系统,对各级地方政府债务和或有债务进行了全口径统计和监测,并对各级地方政府债务风险进行评估和预警。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)要求,2016年国务院办公厅发布《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》(国办函〔201688号),财政部印发《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016152号)。

建立权责发生制政府综合财务报告制度和财政库底目标余额管理制度

党的十八届三中全会提出,建立权责发生制政府综合财务报告制度是一项重大改革任务。财政部于2015年制定发布了政府财务报告编制办法和操作指南等三项制度,初步构建起政府财务报告制度框架体系,为开展政府财务报告编制试点工作提供基本规范。到2019年,试点范围已扩大到40个中央部门和36个地方,并选择12个地方试点编制上下级合并的行政区政府综合财务报告。2020年,《政府财务报告编制办法(试行)》《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》和《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》三项制度,进一步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革。

扩大预算公开范围,细化公开内容

《地方预决算公开操作规程》(财预〔2016143号)为地方预决算公开提供具体的操作规范遵循。201943日国务院令第711号修订《中华人民共和国政府信息公开条例》。《财政预决算领域基层政务公开标准目录》(财办发〔201977号)推动财政预决算领域基层政务公开标准化规范化。同时引导规范相关领域信息公开,陆续印发《关于做好公共资源配置领域政府信息公开工作的通知》《地方政府债务信息公开办法(试行)》等。

改革和完善税费制度

按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求全面落实税收法定原则,建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度,逐步提高直接税比重

税制改革、税收立法、减税降费“三位一体”协同推进。 总体要求,建立并完善以《税收征管法》为基础的税收法律制度,加快增值税、消费税、土地增值税等税收立法进程,积极推动将现行税收条例上升为相应法律,完善税收法律体系。2016年,第三次修正《税收征收管理法实施细则》;制定《法治财政建设实施方案》(财法〔20165号)推进法治财政建设,力争到2020年形成较为完备的财政法律制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系。2017通过《企业所得税法》修正案对《企业所得税法》第九条公益捐赠扣除条款进行修订。2018年,第七次修正《个人所得税法》,第四次修订《个人所得税法实施条例》,实行分类综合所得税制改革;印发《个人所得税专项附加扣除暂行办法》(国发〔201841号),首次增加包括子女教育、继续教育、住房贷款利息、住房租金、大病医疗和赡养老人支出等6项专项附加扣除。

全面完成营业税改增值税改革,建立规范的消费型增值税制度

201651日,“营改增”全面推开,将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入“营改增”试点,并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,确保所有行业税负只减不增。至此,营业税退出历史舞台,增值税制度将更加规范。

完善消费税制度

2019年底,财政部、国家税务总局联合发布《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》,明确消费税征收环节后移与收入划分调整的改革方向。

实施资源税从价计征改革,逐步扩大征税范围

20165月,财政部、国家税务总局联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》(财税〔201653号)要求煤炭、原油、天然气等已实施从价计征改革基础上,对其他矿产资源全面实施改革,逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。

清理规范相关行政事业性收费和政府性基金

在《财政部关于进一步加强行政事业性收费和政府性基金管理的通知》(财税〔201530号)指引下,不断扩大行政事业性收费和政府性基金管理的免征范围,降低征收费率。2017年,发布《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》(财税〔201718号)、《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》(财税〔201720号)。

开征环境保护税

环境保护税已于 2018  1  1 日起开始征收。

完善地方税体系,推进房地产税立法

党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。目前,有关部门正进行起草完善法律草案、重要问题论证等工作。

完善关税制度

2019年底,颁布《中华人民共和国进出口税则(2020)》,调整部分商品进口关税,自202011日起实施。

加快推进非税收入管理改革,建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度

2016年,《政府非税收入管理办法》(财税〔201633号)明确规定非税收入是政府财政收入的重要组成部分,对非税收入实行分类分级管理,设立和征收非税收入应当依据法律、法规的规定或者按相关管理权限予以批准,就加强非税收入票据管理、资金管理、监督管理等提出了明确要求。2018年,《关于税务部门罚没收入等政府非税收入管理有关事项的通知》(财税〔2018161号)进一步规范罚没收入征管。

深化国税、地税征管体制改革,完善税收征管方式,提高税收征管效能

2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》,标志税收征管体制改革开始启动,提出6大类31项具体举措,以期到2020年建成与国家治理现代化相匹配的现代税收征管体制。20183月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确要求改革国税地税征管体制,将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责,随后印发《国税地税征管体制改革方案》。目前改革正在向逐级落实“三定”规定、逐级接收社会保险费和非税收入征管职责划转等领域纵深推进。

推行电子发票

2018年发布《财政部关于全面推开财政电子票据管理改革的通知》(财综〔201862号)、《财政部关于统一全国财政电子票据式样和财政机打票据式样的通知》(财综〔201872号)贯彻“互联网+政务服务”要求,保障个人所得税改革顺利实施,提升财政票据监管效能。2019年《关于全面推行医疗收费电子票据管理改革的通知》(财综〔201929号)落实个人所得税大病医疗专项附加扣除相关工作,防范虚假医疗收费票据。

完善财政可持续发展机制

优化财政支出结构,修正不可持续的支出政策,调整无效和低效支出,腾退重复和错位支出

2016年,根据《中共中央 国务院关于印发<< span="">法治政府建设实施纲要(2015-2020)>的通知》要求,制定《法治财政建设实施方案》(财法〔20165号),为财政可持续发展提供总体指引。严格控制“三公”经费支出,坚持保障重点领域支出,持续助力扶贫攻坚,支持小微企业和民营企业发展。

建立库款管理与转移支付资金调度挂钩机制

2017年,《关于进一步加强库款管理工作的通知》(财办〔201712号)对进一步健全转移支付资金调度与库款规模挂钩机制作详细安排。

创新财政支出方式,引导社会资本参与公共产品提供,使财政支出保持在合理水平,将财政赤字和政府债务控制在可承受范围内,确保财政的可持续性

2016年,财政部关于印发《法治财政建设实施方案》的通知。201710月,国家发展和改革委员会通知,鼓励各地政府、金融机构、企业等创新合作机制和投融资模式,利用政府PPP等方式,加快投资建设天然气储气调峰设施。2018年,《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔201834号)对规范地方政府债务限额管理和预算管理、完成存量地方政府债务置换工作、加强债务风险监测和防范、强化地方政府债券管理做出指示。

资料来源:根据“十三五”规划全文与财政部网站相关资料整理得到。


然而,也有一些改革尚未完成,或者执行情况不尽如人意。如新《预算法》对除一般公共预算之外的三本预算收支范围描述大而化之,四本预算公开透明程度不一致,配套的实施细则未能落地,房地产税迟迟未出台相关法律,地方主体税种缺失,高阶税收法律文件缺失,产业补贴效率不及预期,支出结构尚待优化,地方债务问题尚未得到完全解决等等。


(三)“十四五”规划财税改革形势及展望

财政体制、预算制度及税费制度构成了国家治理体系的重要支柱。清晰界定的事权、支出责任及财力保证政府职能顺利履行和国家治理活动顺畅运行;政府预算是对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。  “十四五”规划时期,新一轮财税体制改革将加快建立现代财政制度,重点推进三大重点改革,打造国家治理现代化的基础和重要支柱。 


1.财政体制改革形势及展望

处理好中央和地方的关系是财税体制改革的关键。如何完善中央和地方收入划分、事权与支出责任划分则是改革的难点。1994年分税制改革加大地方支出责任,“营改增”使得地方丧失作为主要收入来源的营业税。责任与事权分配关系改革滞后,地方财政运行困难、激励不足,进而导致职能履行不力、地方隐性债务高企、转移支付比重过大等问题。“十三五”时期,地方收入比重有所提升,但远远低于中央收入比重。2018年地方财政收入占全国14.81%,而支出比重则为85.19%。应该指出的是,地方财政“支大于收”、中央财政“收大于支”,二者之间的缺口通过中央财政转移支付来弥补;这既是财政学基本原理宏观调控的需要,也是解决我国作为一个大国在新时代发展不平衡不充分问题的客观要求和必然选择。当然,按照高质量发展的要求,科学完善政府间财政关系的收支占比以及转移支付规模是毋庸置疑的。


(1)事权和支出责任改革与收入划分改革。“十三五”时期,国家出台各项政策推动财政体制改革。事权与支出责任划分方面,基本形成三层次的改革方案。国家指引层面,2016 年,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,提出财政事权和支出责任划分改革和增值税留抵退税长效机制的基本原则、主要任务和具体要求;具体领域层面,2018 年,国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,对基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革进行了部署,为后续分领域改革提供了引领;细分领域层面,已出台外交、医疗卫生等领域改革方案。收入划分改革方面,2019年,财政部发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,在增值税分享比例方面明确了中央与地方收入划分改革推进路线图。《方案》要求,保持增值税“五五分享”比例稳定,旨在引导各地因地制宜发展优势产业,鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源,增强地方财政“造血”功能。但是,“五五分成”可能偏离产业发展引导方向,并且加大地区间财力不均衡程度。这是因为增值税收入大部分来源于税率最高的第二产业,出于增收目的,地方政府会鼓励制造业等产业发展,而这偏离经济结构调整的目标,还可能加剧产能过剩。另外,我国区域间产业发达程度不均衡,西部产业发展滞后于东部,相应的增值税税基相差悬殊,如维持“五五分成”,短期内可能加大区域间财政收入差异。此外,《方案》提出,建立增值税留抵退税长效机制,增值税留抵退税地方分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担,垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库,合理确定省以下退税分担机制,切实减轻基层财政压力。该项举措利好增值税收入较低的地区,并配合增值税“五五分成”的收入划分格局。展望“十四五”规划,构建有利于发挥中央和地方两个积极性的新格局,应是深化财政体制改革题中应有之义。首先,总结历次改革经验教训的基础上,继续深化事权与支出责任改革,做到支出责任与财政事权相适应,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式,在《指导意见》的框架内继续细化其他公共服务领域的改革方案,并出台相关法律推进改革。

(2)转移支付制度改革。调整完善转移支付制度,是中央与地方财政事权和支出责任划分改革的必然要求,在推动基本公共服务均等化、促进区域协调发展、保障民生政策落实等方面具有重要作用。新《预算法》对完善转移支付制度做出做出明确规定;“十三五”期间,中央陆续出台关于教育、农业、医疗卫生、社区服务等一般性转移支付补助资金管理办法,各省市做好中央专项转移支付绩效评价和监督工作。展望“十四五”期间,转移支付制度重构将配合事权与支出责任改革,包括简并专项支出,规范转移支付资金管理办法,强化绩效考核与监督等,全面提高转移支付管理的规范性、科学性和有效性。


2.预算制度与财政支出结构改革形势及展望

预算是财政收支管理的核心。“十三五”规划提出,建立全面规范、公开透明的预算制度。


(1)全口径预算管理。新《预算法》中明确规定预算包括“四本预算”的范畴,但仅对一般公共预算涵盖的收支范围有详细规定,对其他三本预算的收支范围规定模糊,公开透明和监督管理的标准不统一。此外,与之相配套的预算实施细则未能落地,缺乏操作性强的指导方案。展望“十四五”期间,将继续推动《预算法实施条例》修订出台,坚持全口径预算管理,进一步增强政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,包括专列政府性基金预算中项目收支进入一般公共预算,进一步提高国有企业利润上缴比例,实现社会保险基金的可持续性,研究编制综合预算等。此外,在继续实施减税降费的背景下,“十四五”期间,将税收支出预算列为“第五本预算”,有利于提升财政透明度,便于成本效益分析,控制税收优惠政策带来的税收支出规模。同时,继续完善跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理,增强规划对年度预算的指导和约束作用。


(2)预算绩效管理。2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》标志全面预算绩效管理进入新阶段,中央部门绩效管理规范性、系统性显著提升,地方部门也积极探索新的绩效管理模式。展望“十四五”期间,当务之急是抓紧研究制定具体、有针对性、可操作的贯彻落实方案,并进一步健全事前绩效评估机制,推进为绩效评估提供核算与计量信息基础的政府会计改革。 


(3)政府资产与债务管理。政府资产报告试点工作在全国31个省市有序开展。新修订的《预算法》进一步规范地方政府债务管理,限制债务主体、用途、规模、方式与风险,国务院以及财政部等相关部门印发一系列文件明确规定地方或有债务的定义与统计口径,并逐步完善风险预警机制。展望“十四五”期间,防范化解地方债务风险仍是重要任务之一。


需要指出的是,要想推进财政可持续发展,债务尤其是地方政府债务的可持续至关重要。而要推进地方政府债务的可持续,明晰地方债的财政基本原理是首当其中的。众所周知,之所以发行地方债,一是为了满足一些公共产品成本的代际分配问题。例如,一些水电站、垃圾处理站等能用几十年,仅用经常性预算资金不足以解决其建设资金来源问题,这样就需要发债将其成本在代际之间进行合理分配;二是所谓的“范围经济”问题。一些机场、地铁、高铁等项目本身测算下来确实可能不营利,但是这些基础设施又是社会经济发展过程中所必不可少、无法逾越的。如果考虑到这些基础设施对周边经济、长期在时间和空间上的带动作用,那么这些项目就不是亏损、而是盈利,不是“包袱”、而是优质资产。而这些基础设施,通常是无法通过私人资本来满足的,私人资本不可能承担这样大的风险,因为这种风险可能大到了区域和国家整体。这时候,就需要发挥好我们制度、特别是财政制度“集中力量办大事”的优势。这样看来,只要地方债促进了社会经济的整体发展,那么地方债问题不能“妖魔化”,而应该“平常心”。


具体来看,就专项债来看,关键要充分披露项目自身信息,发挥好市场利率的投资约束作用,用脚投票;就一般债来看,一是优化存量债务处理机制,创新增量债务举债融资方式,硬化预算约束作用;二是继续完善地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度;三是合理控制债务规模,适当引入社会资本,以支持地方基础设施建设与公共服务提供。


(4)预算公开透明。财政部充分运用门户网站、财政部文告、新闻媒体及其新媒体、报刊年鉴等形式,全面推进中央财政预决算等重点领域信息公开,地方预决算公开工作也取得阶段性成效。预算公开实践上,2018年,预决算公开巩固以往成果,并再扩大公开范围,包括在财政部门户网站公开2018年中央财政预算和2017年全国财政决算,首次公开中央社会保险基金预算收入、支出、结余共3张报表,完善中央对地方转移支付管理平台集中公开转移支付的资金管理办法等,指导中央部门向社会集中公开2018年部门预算、重点项目的文本和绩效目标。但是,地方预决算公开的完整性、规范性、主动性和质量方面仍存在问题。辽宁、江西、甘肃、宁夏4省份仍有8家部门和单位未向社会公开部门预算或决算,全国有2351家部门和单位未公开机关运行经费情况说明、20647家未公开国有资产占用情况说明,各级政府公开内容、标准、质量参差不齐。展望“十四五”期间,将继续健全公开透明的预算信息公开制度,扩大预算公开范围,督促地方开展债务公开工作,建立统一的预决算信息公开数据标准,同时,强化预算问责机制,健全反馈制度,及时回应公众关切。


(5)财政支出结构。财政支出结构调整、福利性支出比重提升是建设现代财政制度的必然结果,“十四五”期间也是现代财政制度全面建成和社会保障制度完善的关键时期。然而,我国正面临着养老金缺口加大与“高福利陷阱”并存的风险。因此,坚持“尽力而为”与“量力而行”相统筹的原则,帮助穷人、不养懒人。“十四五”期间将在预算编制的基础上安排福利性支出合理增长机制,通过划转国有资本充实社会保障基金,推动社会保险基金精算平衡,保证社会保险基金可持续运行,提升财政的可持续性。


3.税收制度与政府收入体系改革形势及展望

税收及其他政府收入担负着为政府履行职能筹集资金的职责,也是国家宏观调控的重要经济手段。“十三五”规划要求,按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求全面落实税收法定原则,建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度,逐步提高直接税比重。


(1)主要税种改革。主要税种改革取得阶段性成果。“营改增”已全面完成。2019年《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出,增值税留抵退税地方分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担。该项政策增加企业现金流,并有利于激励企业将现金流投入研发,提升创新水平。此外,2019年还将增值税起征点由月销售额 3 万元提升至10万元,切实降低企业税负。后移消费税征收环节,并稳步下划给地方。这一方面有利于健全地方税体系,拓展地方收入来源,另一方面也引导地方政府注重营造良好的营商环境,从而鼓励消费,拉动内需。但是,这一政策效果有限。一是消费税虽然近年来占税收收入比重稳步提升,但是规模远不及增值税,难以单独成为地方主体税种。二是现有消费税品目含危害人体健康的商品,如烟、酒等,倘若消费税由中央税划为共享税或地方税,可能促使地方政府盲目鼓励相关产业发展和消费,导致消费税纠正外部性和调节收入分配的功能失灵。2019年开始实施综合和分类相结合的全新的个人所得税制,大幅提高综合所得减除费用标准, 增加子女教育、继续教育、住房贷款利息、住房租金、大病医疗和赡养老人支出等专项附加扣除项目,进一步优化部分税率级距。其他税种中, 2016年资源税实行从价计征并清理收费基金,并扩大征税范围,试点开征水资源税;环境保护税已于2018年开征。


展望“十四五”期间,现代税收体系将逐步完善。增值税的改革目标是按照税收中性的原则,进一步完善消费型增值税税制,包括推进增值税税率级次简并、完善增值税留抵退税机制、清理税收优惠等,打通增值税抵扣链条。“十四五”时期的减税降费要从“零敲碎打”的税收优惠,转向按照“宽税基,低税率,严征管,少优惠”的“最优税制”建设要求。正本清源,充分发挥增值税等主体税种中性作用的制度优势,而不能使增值税这个“巨人”“带着镣铐跳舞”。同样的,“十四五”期间,要借鉴韩国等经验,取消小规模纳税人的规定,使增值税的抵扣链条“畅通无阻”。


消费税改革在发挥组织财政收入功能外,着重加强纠正负外部性和收入调节的功能,并配合财政体制优化。为此,消费税将分税目在条件成熟的前提下逐步调整征收环节、税率与收入划分,充分调动地方政府消费税征管的积极性,不断优化地方消费营商环境;适应社会消费水平与结构变化适时调整征收范围。所得税与房产税等直接税税种改革应实现优化税制结构、改善收入分配格局的目标。为此,“十四五”期间将构建契合供给侧改革的企业所得税体系,完善企业所得税税收优惠与加计扣除等政策,支持先进制造业发展,鼓励企业进行创新性研发投入;继续深入推进个人所得税改革,细化专项附加扣除标准,优化税率结构与申报系统,兼顾横向公平与纵向公平,调节居民收入分配;加快房地产税立法,适当提升保有环节税负,培育地方主体税种。


(2)税收法治化与征管制度。税种设立、税率确定与征收管理的依据是法律,因此税收法治化是落实“税收法定”原则的前提。目前,税收法律体系不断完善。《税收征收管理法实施细则》于2016年做出修正,《企业所得税法》修正案、《个人所得税法》修正案、《个人所得税法实施条例》、《个人所得税专项附加扣除暂行办法》等相继出台。然而,部分税种单行法仍出于缺失状态,如房地产税法迟迟未落地。在征管体制上,《关于国务院机构改革方案的决定》明确将省级和省级以下国税地税机构合并,合并后的机构承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责,并实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。征管机关合并统一后,专业化征管机构的优势充分发挥,提升征管效率。在此基础上,征管能力的提升能够缩小法定税负和实际税负的缺口,进而提高征收率,保证财政收入,同时为进一步降低法定税负、提升纳税人遵从度提供条件。但是,从征管实践来看,税收征管的规范与强化产生的征税效应将减少企业留存收益,增加企业实际税负水平。展望“十四五”期间,将加快税收条例上升为法律的税收法治化进度;优化组织结构、业务流程与人员配置,提升征管能力和征管效率,切实降低企业缴税的行政成本;加快全国统一的数据库和信息系统建设。


(3)政府收入结构。政府收入筹措应主要依赖税收收入,重整政府收入体系也是缓解“财政不可能三角”张力、落实减税降费成效、增进财政可持续性的重要途径。目前,我国政府收入主要由税收收入和税外收入两大部分构成。“十三五”期间,税收收入占比逐年降低,2019年占政府收入比重不足50%;非税收入比重有所下降,2019年占政府收入比重低于10%;政府性基金预算收入比重有逐年上升趋势,尤其是国有土地使用权出让收入,2019年占政府收入比重已超过20%。按照国际货币基金组织的数据,2016年我国宏观税负为28.2%,2017年为27.2%,与世界各国相比居于中高水平,有降低社会宏观税负的空间。展望“十四五”期间,应明确税收主体地位,适时推进“费改税”,提高直接税比例,使政府收入逐步与成熟市场经济国家接轨;坚持全口径思维,重点统筹清理行政性事业收费与政府性基金收入,将具有“准税收”与“租”性质的相关收入调入一般公共预算,形成边界清晰的政府收入格局;扩大国有资本经营预算范围,适当提高国有企业特别是金融机构上交财政红利的比例;继续阶段性降低社保费率的同时,逐步实现社保全国统筹、预算精算平衡与集中投资管理。

四、关于财政政策的建议

(一)坚持总体积极导向,注重财政提质增效

一是实施周期性赤字,优化支出结构,保证重点领域。一方面,财政面临和试图解决的基本矛盾是,如何用有限的财政资源来满足人们无限的对公共产品的需求。这就决定了政府部门在面对赤字率问题时应该有比金融或其他单个经济部门更加审慎的态度,从大局出发,着重管控整体风险,统筹稀缺公共资源的运用。尤其是在经济下行压力加大、国家面临重大突发危机的时期,财政更应该坚守重大风险“防火墙”的职责。另一方面,在财政减收增支的情况下,若不放松对赤字率的限制,财政很难应对近年防控疫情和减税降费的严峻局面。面对当前局势,财政可实施周期性赤字,适当突破 3% 的赤字率,同时守住财政风险底线,当好“铁公鸡”,打好“铁算盘”,通过全面预算绩效管理,压缩一般性支出,压减“三公经费”,盘活存量资金,引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域。关键是统筹好稳增长和高质量发展之间的关系,提质增效,精准发力,防止形成新的政策刺激“后遗症”。


二是加快推进财税制度改革,努力挖潜保收,为财政支出提供更大空间。为保持积极财政政策连续性,一方面,减税降费维持原有规模,着重巩固成效;另一方面,优化减税降费方式,主要针对增值税的减税格局转为适度降低企业所得税税率和社保缴费率,助力实体经济实现高质量发展。同时,提高国有企业与央企利润上缴比例,推动银行参与地方政府隐性债务化解工作,缓解财政收支压力。


三是提高新增专项债限额,扩大专项债在基建、民生领域适用范围,探索专项债与PPP模式的融合等其他新型融资渠道。考虑到近两年大规模减税减负带来的财政压力,推行“专项债新政”是作为继续实施积极财政政策的重要手段。建议将专项债在2019年2.15万亿元规模基础上,“十四五”期间逐步提高至3万亿元以上,以弥补财政一般公共预算收支缺口,增强政府投资能力,同时带动社会资金投入民生保障类重大基础设施领域,发挥专项债资本金对基建投资的拉动作用。同时,大力加强逆周期调节,在新型冠状病毒疫情结束之后,适时推进压债减赤,确保财政实现中期财政平衡和高质量发展。


四是提高财政资金使用效率与税收征管效率。建议强化全面预算绩效管理,裁撤无效经费使用和冗员,通过问责和理顺财政体制强化财经纪律,将加强问责和积极调动地方、基层积极性有机统一起来,推动中国特色现代财政制度建设。同时,加强信息化建设,将大数据应用于税收征管以提高征管水平与征管效率 ,为纳税人创造公平税收竞争环境,防止税收跑冒滴漏,真正做到“严征管,少优惠”,为普惠性减税创造税收征管条件。


(二)创新政策协调机制,发挥组合协同效应

目前,我过经济建设进入高质量发展阶段,内外部冲击更加复杂,不确定性显著提升,因而要求宏观政策具有支持经济增长和维持物价稳定等多重目标。新形势下,单一的财政货币政策或者传统的财政政策和货币政策组合范式存在诸多问题,如调控效应滞后、扩张财政政策经济效应边际递减、政策宏观效应与微观目标冲突的调控悖论等,美日欧宏观调控陷入“现代货币理论”(MMT)的流动性陷阱难以自拔,面对宏观需求不足过分依赖“量化宽松”和“负利率”政策。另外,国债和地方债纳入社会融资规模,有利于全面地掌握社会资金的供给情况和需求情况,为货币政策与财政政策协调提供更精准的监测指标。因此,预调微调宏观政策框架势在必行。


在决胜全面建成小康社会的关键时期,财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力,引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域,促进产业和消费“双升级”。因此,在保持“积极+稳健”的基调的基础上,财政政策与货币政策应适时创新协调机制,发挥积极协同效应。一是延伸财政货币政策组合范式,探讨“财政政策+货币政策+宏观审慎政策”的协调机制 ,维持金融经济稳定,提升社会福利水平。二是协调财政货币政策的需求侧管理和供给侧管理 ,追求短期经济增长目标同时兼顾长期发展目标,着力加强结构性减税、优化财政支出结构、严格控制财政赤字率等供给端措施,依靠中国大市场走出一条不同于西方强刺激常态化的财政宏观调控之路。三是关注政策组合的预期引导管理,优化逆周期相机决策调控,减少经济政策不确定性,稳定经济主体预期。四是适度拓宽财政政策相对与货币政策积极活动空间,发挥财政政策逆周期结构性调节优势,保持经济持续平稳运行在合理区间。


(三)优化财政管理体制,培育地方主体税种 

现行财政管理体制保证中央的宏观调控能力,但随着市场经济纵深发展,地方政府存在激励不足、运转效率不高、政策实施不力的问题。首先,应进一步明确中央和地方在公共服务领域的事权与支出责任划分。其次,完善地方税体系有利于减少地方财政对中央转移支付的依赖,提升地方政府积极性,是支持地方长期稳定发展的根本途径。因此,有必要深化央地收入划分改革,加快培育地方主体税种 ,将与地方密切相关的税种化为地方税,提高增值税归属地方比重,将消费税划为共享税并后移征税环节,夯实地方财税基础,巩固减税降费成效。最后,针对税源窄、规模小的地区,加大中央纵向转移支付和地区间横向转移支付力度,缩小区域差距,促进基本公共服务均等化。


(四)深刻认识“四个全面”之间的内在联系,深入贯彻落实五大发展理念,不断提高财政国家治理体系和治理能力现代化

我国是一个社会主义大国。人口众多、幅员辽阔,新时代面临发展不平衡、不充分与人民群众对美好生活的追求之间的基本矛盾。在发展的过程中,很容易顾此失彼、按下葫芦浮起瓢。关注环保了,经济增速下来了;承平日久了,传染疫情出现了。为此,必须深刻认识全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党之间的内在联系,深入总结我国社会主义建设的规律,切实推进国家治理体系和治理能力现代化。


从根本上改变过去“假环保”的纸老虎、从根本上改变过去对经济增长速度和GDP的盲目崇拜和迷信,增强生态文明建设的制度刚性,在资源和环境双重约束之下寻求我国经济高质量发展,真正提高我国经济增长的“含金量”。总结“一刀切”环保执法的经验教训,防止出现环保“层层加码”无底洞,将环保和经济发展有机统一起来、而非截然对立起来。深刻吸取2003年非典、2019年新型冠状病毒等疫情的教训,更加注重人与自然的和谐相处,推动我国社会经济的长期可持续协调发展。


在全面从严治党方面,大力治理腐败,构建不敢腐、不能腐、不想腐的制度体系,全部没收贪污违法所得、并处罚金,增加国家财政非税收入。而且对那些对党和国家事业造成重大损失的贪腐分子终身不得减刑、不得特赦。


在社保和医保方面,带量采购,发挥好我国“大市场”的制度优势,推动虚高的药品价格“挤水分”,全面降低医保、养老社保负担,为国家实施更大规模的减税降费提供“火力支援”。在应对社保、医保“灰犀牛”问题上,通过我国制度优势找到一条有别于西方的解决之道。这是因为,一方面,与西方相比,我国有强大的国有资本经营预算收入的积累,可以为社会保险基金预算提供资金支持;另一方面,我国可以打破西方医药公司利益集团对国家社保制度的绑架。我们打破这种“俘获”主要靠两点,一是我国社会主义的政治制度优势,二是我国有十四亿人的大市场。这可以使得制药公司在兼顾自身经济利益和社会公众利益之间找到平衡。


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